Vista de Luis F. Aguilar Villanueva. Antologías de política pública, México: Porrúa, 1992, 4 vols.

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Antologías de política pública

AGUXLAR VILLANUEVA, Luis

F.

An-

tologías de política pública (estudio introductorio y edición), México: Porrúa, 1992, 4 vols.

La ciencia política latinoame- ricana h a estudiado prácticamente casi todo, se lamenta Luis F. Agui- lar Villanueva en la presentación de esta obra, "menos la manera como el gobierno construye y desa- rrolla sus decisiones". El censo he- terogéneo de temas y problemas abarca desde esmerados trabajos sobre la formación del Estado has- t a minuciosos estudios de crisis institucionales, desde el análisis sobre las condiciones de funciona- miento de nuestros sistemas de partido hasta la vasta saga sobre los cambios de régimen. Sin em- bargo, los estudios políticos en es- tas tierras fueron dejando en un cono de sombras, al menos hasta hace pocos afios, el examen sobre la manera en que los gobiernos es- tablecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos.

En aquel antiguo desdén y en este actual interés por el análisis de las políticas públicas no deja de asomarse una paradoja. Cuando era el tiempo de la tan declarada "centralidad" del Estado se acos- tumbraba estudiarlo desde lejos,

con pinceladas gruesas y estructu- rales. Mientras que ahora, cuando aquella centralidad s e h a visto desplazada, emerge con fuerza u n interés específico y sistemático por conocer el funcionamiento detalla- do de los Estados latinoamerica- nos.

La llave del entuerto hay que buscarla en la combinación de u n par de hilos que h a n comenzado a tejer la nueva trama de relaciones entre el Estado y la sociedad en América Latina. Por un lado, las restricciones que impuso la crisis económica de los ochenta obligó a un saneamiento general de apara- tos estatales sobre o mal dimensio- nados para u n ingente aluvión de demandas sociales insatisfechas. Pero por otra parte, también, es posible vislumbrar, cada vez con mayor claridad, l a curva ascenden- te de u n a cultura ciudadana y gu- bernamental que hace de la provi- sión eficiente de bienes y servicios de calidad creciente un medio de intercambio político altamente va- lorado.

En este remozado contexto de ideas y de valores hay que ubicar las preocupaciones del editor de l a serie. "Esta nueva configuración de las relaciones entre sociedad y Estado", nos dice, "impulsa hacia

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el estilo público d e gobierno en su t o m a d e decisiones y puesta en práctica. A la construcción de este estilo de gobierno puede contri- buir el estudio de las políticas, uni y multidisciplinariameniee, exlica- tiva y prescriptivamente" (vol.1, p. 73).

La obra reúne en cuatro volú- menes u n a selección de los más importantes trabajos de l a discipli- na. Antes que s e r exhaustiva, es indicativa de u n abigarrado nú- mero d e líneas analíticas y d e nudos problemáticos q u e el pro- pio editor estimula a seguir ex- plorando. Cada uño de los libros e s t á precedido por u n documen- tado ensayo temático que permite no solamente contextualizar los distintos trabajos sino también in- troducirnos en una discusión ac- tualizada sobre conceptos y enfo- ques e n competencia que el debate en torno a los textos seleccionados permite seguir desarrollando.

El primer volumen, E l estudio de l a s políticas públicas, nos ofre- ce u n recorrido histórico sobre el que tal vez sea la clave d e bóveda d e la disciplina: la compleja rela- ción entre conocimiento y política. Para el fundador del primer progra- ma d e investigación orientado ha- cia el estudio de las políticas, Harold

D.

Lasswell (19511, esa clave ieque- ría de la articulación de dos tipos de conocimiento: el conocimiento del proceso de la política ("knowledge of') y el conocimiento en el proceso político ("knowledge in").

El "knowledge of' alude a la

tarea de conocer el proceso de de-

cisiones políticas tal como éste, de hecho, sucede. Como dice Luis Aguilar, "es una empresa de teoría positiva que busca producir des- cripciones, definiciones, clasifica- siones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema po- lítico dado y, en especial, el go- bierno elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos pú- blicos" (vol.1, p. 52). Por su par- te, la noción de "conocimiento en la política" alude a la tarea de incorporar los datos y los teore- mas de las ciencias en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de corre- gir y mejorar la decisión pública (vol.1, p. 52 y 53).

En la visión de Lasswell, nos recuerda Aguilar, "estas dos acti- vidades son interdependientes y complementarias, además de in- terdisciplinarias y contextuales, con un ojo puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro aten- to a las tendencias del contexto histórico y sociopolítico mayor". Sin embargo, el derrotero teórico e institucional del estudio de las po- líticas públicas terminó por escindir ambos campos: de un lado quedaron los "normativistas", interesados en desarrollar modelos capaces de orientar la decisión política correc- t a (generalmente en términos de "eficiencia"), y del otro, los intere- sados en el análisis "positivo" del proceso decisorio. A examinar crí- ticamente el itinerario de la frac- tura del proyecto lassweliano ori- ginario están dedicadas buena parte de las valiosas contribucio-

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destacan los aportes de Yehezkel Dror, David Garson, William Acher, Douglas Torgerson y Martin D.

Landau.

El segundo volumen, L a he- chura de las políticas públicas, reúne textos de Theodore

J.

Lowi, Graham

T.

Allison, Charles Lind- blom, Yehezkel Dror, Arnitai Et- zioni y Giandomenico Majone, en- tre otros. Su punto de arranque es el doble olvido teórico del estudio del proceso de elaboración de polí- ticas. Por una parte, ese olvido es consecuencia de la orientación analítica que tomaron la ciencia política y la sociología en las últi- mas décadas. Como señala Agui- lar, "las teorías sistémica, marxis- ta, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo". En tal sentido, "la estructura económica, el conflicto de las clases, el inter- juego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político[

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eran los factores más socorridos para dar enteramente cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían" (vol. 2, pp. 15 y 16).

Pero desde la perspectiva de las ciencias de la administración el olvido no fue menor. De acuerdo con la visión clásica, resumida en la dicotomía entre política y admi- nistración, "los políticos decidían y los administradores ejecutaban o llevaban a la práctica las decisio- nes tomadas", con lo cual se presu- ponía como dada la decisión políti-

la teoría administrativa, no su ob- jeto de estudio: la decisión guberna- mental de la política era el punto ciego d e la administración pública, su a priori" (ibidem, p. 17).

El precio que se pagó por ese doble olvido, hoy huelga remarcar- lo, no fue solamente teórico; tam- bién se pagó con ineficiencia esta- tal y gasto fiscal improductivo. Por eso es que, a la vuelta de los años, el proceso de elaboración de políti- cas públicas se ha colocado en el centro del análisis, precedido por el debate en torno a la elusiva no- ción de "política"(po1icy). En este punto, al mero acercamiento des- criptivo se superpone el cristal analítico desde el cual es visto el proceso de elaboración de las po- líticas. Los trabajos clásicos de Lowi y Allison, que abren este tercer volumen, se enfrentan de- cididamente a la cuestión. Poste- riormente, s e alinean diversas contribuciones en torno a la na- turaleza del análisis de políticas. En un extremo se ubica la visión racional estricta, con su exigencia de la máxima racionalidad posible en la formulación de políticas (Quade); en el otro, la visión "in- crementalista" que procede por aproximaciones sucesivas y limita- das a los problemas públicos (Si- mon, Lindblom). El volumen cie- rra con algunas contribuciones más recientes, críticas herederas de la posición incrementalista, que conciben al análisis de políticas en término de "artesanía" (Majone, Wildavsky).

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PERFILES LATINOAMERICANOS

El tercer tomo, Problemas p ú - blicos y agenda d e gobierno, reúne colaboraciones d e Charles D. El- der, Roger

W.

Cobb, Anthony Downs, Eugene Bardach y Wugh Heclo, e n t r e otros. La pregunta central sobre l a que giran las dis- tintas contribuciones constituye u n a encrucijada común a varias disciplinas, a saber: ¿qué es lo que realmente hace que u n a cuestión social circunscripta se vuelva cues- tión pública y asunto d e l a agenda d e gobierno? Así presentada, la pregunta s e desdobla e n senderos q u e s e intersectan y se bifurcan. P o r u n lado, ¿cómo u n asunto se vuelve digno d e concitar el elusivo interés público?, esto es, ¿cómo in- gresa e n la llamada "agenda públi- ca"?; por otro, ¿cómo u n a determi- nada cuestión adquiere el s t a t u s d e agenda gubernamental, enten- dida ésta, d e manera más restrin- gida, como "el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por p a r t e d e los encargados d e tomar decisones"? (Cobb y Elder); final- mente, ¿cómo s e generan y cuáles son los puntos de contacto e n t r e los dos tipos d e agendas? P a r a exa- minar esas diversas cuestiones este tercer volumen combina ade- cuadamente colaboraciones centra- das e n el desarrollo d e modelos conceptuales con ilustrativos estu- dios d e caso.

Habida cuenta q u e hay "una t r i s t e historia d e políticas fracasa- das[...], e n p a r t e por errores d e diseiio, e n p a r t e por defectos de implementación" (vol. 4, p.

16),

el

cuarto y iáltimo volumen, L a im- plemeatacibn d e las políticas, estu- dia específicamente el proceso d e realización, s u s dificultades y oportunidades, s u s explicacio- nes y recomendaciones. A partir de los trabajos pioneros d e los ber- keleyanos, Pressmann, Wildavsky y Bardach, el libro reúne colabora- ciones d e la segunda y tercera ge- neración d e especialistas. E n u n caso, se t r a t a d e los autores que reaccionaron contra los enfoques jerárquicos d e "implementación" y proponen proceder a la inversa: i r desde los operadores a los deciso-

. . . res (Birman, Elmore y Lipsky). E n

el otro, se t r a t a d e aquellos q u e elaboran modelos del proceso d e implementación con el doble ob- jetivo d e orientar los diferentes estudios, así como también d e co- rregir e n la práctica defectos y obstáculos (Van Horn y Van Me- ter, Rein y Rabinowitz, Mazma- nian y Sabatier, O'Toole).

Que el análisis d e políticas pú- blicas se h a vuelto u n a especie de nuevo atractivo para las ciencias sociales d e la región no es u n se- creto para nadie. Tampoco son desconocidas las dificultades de la disciplina por alcanzar u n delicado equilibrio e n t r e sus objetivos teó- ricos y prácticos, por entre los cua- les se filtra u n a prominente veta normativa. Hasta donde puede verse, esa veta le viene impuesta tanto por el molde eficientizador de recursos, heredado d e la econo- mía o de las disciplinas de la admi- nistración, como por el ideario "publicista" de la ciencia política

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riesgo es obvio en ambos casos: perder de vista cómo, de hecho, los gobiernos hacen políticas. En aquella última visión, sobre todo, es tentador superponer, al examen "positivo" del proceso de gestión gubernamental, la mirada (espe- ranzada) en un gobierno auténti- camente público, racional, infor- mado e informador.

No obstante esto, decíamos más arriba que un nuevo sesgo cul- tural parece imprimirse sobre las antiguas relaciones entre el Esta- do y la sociedad civil. Es difícil

llamadas "prácticas clientelísti- cas" por u n esquema d e gobierno "público" donde l a misma ley val- ga para todos; t a l vez lo q u e este- mos gestando, m i r a d a s l a s cosas con ojos escépticos, s e a u n clien- telismo d e "nuevo tipo", a m i t a d de camino e n t r e e l gobierno d e Ia p u r a discreción, imprevisible en cuanto a r b i t r a r i o , y el impe- rio olímpico d e l a ley. E n cual- quier caso, e l a u g e d e los e s t u - dios públicos puede ayudarnos a acelerar el paso e n l a dirección esperada.

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