Presupuesto Base Cero: una nueva propuesta para la Administración Pública Federal. L.C. Cesar Alfonso Espinosa Palafox. L.C. Nancy Lugo Timoteo

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Presupuesto Base Cero: una nueva propuesta para la

Administración Pública Federal

L.C. Cesar Alfonso Espinosa Palafox

L.C. Nancy Lugo Timoteo

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I. Introducción

Como una propuesta del Ejecutivo, el Presupuesto Base Cero (PBZ, por sus siglas en inglés) surge como una alternativa para que la Administración Pública Federal aplique de manera más eficiente los recursos públicos.

El PBZ fue creado por Peter A. Pyhrr como “un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus necesidades presupuestarias desde el principio o desde cero (base cero)”.

Esta alternativa tuvo su origen durante la década de 1970, en la iniciativa privada, cuando Pyhrr lo aplicó a su propia empresa llamada Texas Instruments Inc. Debido a ello fue publicado un artículo en la revista “Harvard Business Review”, el cual convenció al entonces Gobernador del Estado de Georgia y, posteriormente, al Presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, de las ventajas que este método presentaba, tales como la mejora de la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

Sin embargo, tiempo después, la administración de Carter lo abandonó a consecuencia de la excesiva carga de trabajo burocrático que representó, por lo ya que se creaba un inmenso volumen de papeleo que sobrepasaba a los directivos públicos.

En México se intentó implementarlo en 1979, en la extinta Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), y aunque se adecuaron los programas de inversión como “paquetes de decisión”, no fue posible establecer por completo el mecanismo del Presupuesto Base Cero.1 Las causas fueron el no disponer de una infraestructura

administrativa adecuada, así como la falta de coordinación entre las áreas que componían la Secretaría para acordar tanto en la aplicación de los recursos, como en especificar cuáles eran las actividades de mayor prioridad.

La acepción más simple o fundamental del PBZ es la creación de los "paquetes de decisión”, los cuales se refieren a los documentos que identifican y describen una actividad específica, de tal manera que la administración pueda evaluarla y jerarquizarla

1/ http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1228/3.pdf -En 1979 Rubén Vilchis Melgarejo en la revista PRAXIS número 22 del Instituto Nacional de Administración Pública http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0232005.pdf.

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en relación con otras actividades que compiten por los mismos o similares recursos limitados, y decidir si se aprobarán o desaprobarán dichos paquetes.

Por lo tanto, estos paquetes de decisión deben tomar en cuenta la descripción completa de cada actividad, función u operación que la administración requiere para evaluarla y compararla con otras similares, incluyendo:

 Metas y objetivos.

 Consecuencia de no aprobar la actividad.

 Medida de rendimiento.

 Otros posibles recursos de acción.

 Costos y beneficios.

El proceso de elaboración del PBZ consta de las fases secuenciales siguientes:

 Identificación de objetivos.

 Identificación de unidades de decisión.

 Preparación de paquetes de decisión.

 Ordenación de paquetes de decisión.

 Revisión a los niveles más altos.

De esta manera se identifican y analizan cada una de las diferentes actividades existentes y nuevas de la empresa, se evalúan y categorizan todos los paquetes de decisión por medio de un estudio de costo-beneficio o en forma subjetiva, y se asignan los recursos conforme a lo aprobado.2

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II. Presupuesto tradicional vs Presupuesto Base Cero

Actualmente, el presupuesto se elabora con una base incremental en la que se consideran los datos históricos de años anteriores y se realiza una estimación de los ingresos del Estado durante un periodo o ejercicio fiscal, y de los egresos o gastos que efectuará; es decir, se toma como base el presupuesto existente, para que a partir de éste se analicen las adiciones o disminuciones por medio de un índice de precios u otros criterios. Este documento ofrece, junto con las cifras consolidadas de todo el sector público, una relación detallada de los ingresos y egresos de cada uno de las entidades del Estado.

Por su parte, el Presupuesto Base Cero reúne diversas técnicas de planeación y control, entre las que figuran el análisis incremental; el establecimiento de objetivos o metas; el análisis de alternativas; el análisis costo-beneficio; la evaluación del rendimiento, y la presupuestación por rubro. Estas técnicas son integradas en un marco sistemático. En definitiva, el presupuesto tradicional o actual tiene como objetivo las cifras, más no la gestión, pero la diferencia esencial entre la presupuestación incremental o tradicional y la base cero es que esta última no toma como base el presupuesto del ejercicio anterior.

Diferencias entre el presupuesto tradicional y el Presupuesto Base Cero 3

Incremental o Tradicional Base Cero (PBZ)

Principia en la base existente. Principia con el programa “en blanco”

Examina los costos-beneficios de nuevas actividades.

Examina los costos-beneficios de todas las actividades

Principia con unidades monetarias. Principia con propósitos y objetivos.

No examina nuevas formas de operar como parte integral del proceso.

Examina explícitamente enfoques nuevos. Concluye en un presupuesto de “tomar o

dejar”.

Concluye en alternativas de varios niveles de servicio y costo.

Fuente: Base cero Planeación y presupuesto, Paul J. Stonich. Biblioteca de Ciencias de la Administración. Editorial Trillas, S. A. de C. V., página 12.

3/Base cero Planeación y presupuesto, Paul J. Stonich. Biblioteca de Ciencias de la Administración. Editorial Trillas, S. A. de C. V., página 12,

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Ventajas del PBZ Desventajas del PBZ

Perfeccionamiento de planes y objetivos. Problemas y recelos administrativos.

Aplicación más justa de los recursos. Durante el primer año se requiere más tiempo que el

empleado mediante otros procesos de planeación y presupuestación.

Evita la duplicación de esfuerzos al identificar plenamente las actividades.

Problemas en la formulación de paquetes de decisión.

No provoca modificaciones contables, ya que sólo consolida las bases de información y control.

Problemas para minimizar los costos en el paquete de decisión y conservar al personal a nivel presente. Los gerentes pueden ser valorados por las metas y

beneficios que establecen en sus paquetes,

Complicación para Identificar claramente los medios de trabajo en muchas actividades para su evaluación en forma adecuada.

Se identifican las actividades productivas de las que no lo son.

Con base en el análisis anterior, se considera que no es factible implementarlo en la Administración Pública Federal, aun cuando teóricamente el PBZ plantea la reordenación gubernamental con el fin de asignar los recursos necesarios para cada actividad. Los inconvenientes son los siguientes:

 El tiempo requerido para su implementación. Además, los recursos y esfuerzos necesarios son mayores.

 A diferencia de la iniciativa privada que tiene como objetivo el lucro o la generación de ganancias, el Estado tiene como fin último el bienestar social, por lo que es muy subjetivo el costo que se puede asignar a una actividad que realiza el Estado y el ahorro o costo-beneficio que se pueda obtener. Además, el Estado debe dar cumplimiento a los objetivos y estrategias establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, programas sectoriales, programas sociales y políticas públicas.

 Con el establecimiento del PBZ, la falta de establecimiento de metas por parte del Ejecutivo para lograr algo más que un ahorro, lo que posiblemente responde a un trasfondo como consecuencia de una disminución de los ingresos petroleros en el mercado internacional actual.

 Resulta imposible hacer un “reseteo” o reinicio de los programas que actualmente se llevan a cabo, los cuales brindan atención a un sector en particular o población

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objetivo, que dependen en algunos casos del apoyo gubernamental, y dan cumplimiento a las políticas públicas establecidas.

 Los intereses particulares, partidistas y la corrupción entorpecerían la toma de decisiones sobre las actividades prioritarias para el país, por defender el clientelismo político, los altos sueldos de altos funcionarios, financiamiento a partidos políticos y privilegios.

 La falta de compromiso o cultura de servicio de los funcionarios públicos de nivel gerencial en la identificación de actividades prioritarias. Asimismo, los desacuerdos en disminuir su plantilla de mandos medios y altos propiciaría la mala toma de decisiones.

 La falta de aplicación de la ley y un mal desempeño no responsabiliza a los niveles gerenciales en llevar a cabo los paquetes de decisión como se acordaron.

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